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El Parlamento Europeo votó el 12 de julio de 2024 la adopción de la Ley de Restauración de la Naturaleza. Ampliamente suavizado tras arduas negociaciones entre los Estados miembros de la UE, este texto, que pretende ser uno de los nuevos pilares del Pacto Verde Europeo, deja un sabor amargo en algunos activistas y defensores del clima, quienes consideran que no está a la altura de los retos a los que nos enfrentamos hoy en día. No obstante, permite a la Unión Europea establecer un primer rumbo en la protección de la biodiversidad en el viejo continente.
La biodiversidad en Europa: un diagnóstico alarmante
Los ecosistemas europeos se han degradado considerablemente en los últimos años. Actualmente, se estima que el 80% de los hábitats naturales de la Unión Europea se encuentra en mal estado. Los efectos sobre la fauna y la flora son extremadamente preocupantes. Europa ha perdido el 25% de sus poblaciones de aves desde 1980 (el 60% en el caso de las especies que viven en entornos agrícolas) y se calcula que las poblaciones de insectos han caído entre un 70% y un 80% en las zonas de actividad humana.
Estos ecosistemas no solo son una condición indispensable para la preservación de la biodiversidad, sino que también son cruciales para mitigar los efectos del cambio climático y garantizar nuestra seguridad alimentaria.
Los insectos polinizadores, necesarios para nuestra agricultura, están especialmente amenazados. Un tercio de las especies de abejas y mariposas está en declive en el territorio europeo y el 10% se encuentra incluso en peligro de extinción.
El Banco Central Europeo ha señalado, además, que entre las sociedades no financieras europeas, el 72% depende de manera crítica de los servicios ecosistémicos y el 75% de los préstamos a empresas en la zona euro se concedieron a compañías que dependen de al menos un ecosistema. La protección de la naturaleza es, por tanto, también un desafío económico de primer orden.
Nota: El gráfico muestra la proporción de préstamos con una puntuación de dependencia alta (superior a 0,7) para al menos un servicio ecosistémico. Un préstamo se clasifica como altamente dependiente cuando la empresa prestataria tiene una puntuación de dependencia directa suficientemente alta (barra azul) o una dependencia suficientemente alta cuando se tienen en cuenta los posibles vínculos con la cadena de suministro (barra amarilla).
Si este tema no se toma en serio hoy mismo, el calentamiento global no hará más que amplificar la tendencia actual y sus consecuencias. A través de esta normativa, la Unión Europea ha querido romper esta dinámica y se ha fijado el objetivo de revertir este deterioro para 2050.
El origen de la Ley de Restauración de la Naturaleza
Los orígenes de la iniciativa
La Unión Europea ya se había comprometido a implementar medidas destinadas a preservar los ecosistemas y la biodiversidad, en particular en el Marco Mundial de Biodiversidad de Kunming-Montreal. Este acuerdo, adoptado durante la COP15 sobre biodiversidad de 2022, exige, entre otras cosas, la restauración del 30% de los ecosistemas degradados para 2030.
La Unión Europea también es parte del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), un tratado internacional adoptado en 1992 durante la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro, cuyo objetivo es establecer estrategias para la preservación y el uso sostenible de la biodiversidad. Entre otras cosas, es el origen del despliegue de las zonas Natura 2000 dentro de la UE. Las 196 partes de este tratado se reúnen cada dos años para evaluar las acciones realizadas y establecer nuevas medidas.
Basándose en el diagnóstico realizado sobre el estado de la biodiversidad europea y con el fin de cumplir sus compromisos internacionales, la Unión Europea ha querido convertir la preservación de la naturaleza en una prioridad y en uno de los pilares del Pacto Verde Europeo al igual que la CSRD y la CSDDD que también han integrado la biodiversidad en su ámbito de actuación.
El reglamento europeo sobre la restauración de la naturaleza se enmarca, en primer lugar, en la “Estrategia de la UE sobre la biodiversidad para 2030” adoptada en 2021 por el Parlamento Europeo, y en relación con el paquete “Objetivo 55” (Fit for 55), que tiene como objetivo reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión Europea en un 55% para 2030 en comparación con los niveles de 1990.
Un proceso legislativo turbulento
La primera versión del texto fue propuesta el 22 de junio de 2022 por la Comisión Europea. Aunque inicialmente era muy ambicioso, el texto fue modificado a lo largo del proceso legislativo ante la oposición de numerosos Estados miembros y parlamentarios, quienes lo consideraban una amenaza para los sectores agrícola y pesquero.
El texto, ampliamente enmendado, fue adoptado por el Parlamento Europeo el 12 de julio de 2023 tras una votación con un resultado extremadamente ajustado, debido en gran medida a la firme oposición del PPE al proyecto de ley.
El reglamento fue objeto de un diálogo tripartito entre la Comisión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo. Tras alcanzar nuevos compromisos, las tres instituciones llegaron a un acuerdo el 9 de noviembre de 2023. Este incluye diversas excepciones y la posibilidad de suspender ciertas partes del acuerdo, especialmente en caso de riesgo para la seguridad alimentaria europea.
Esta versión del texto fue finalmente adoptada por el Parlamento Europeo el 27 de febrero de 2024.
Sin embargo, el texto volvió a quedar bloqueado en el Consejo Europeo, entre otras razones por la crisis agrícola que sacudió Europa a principios de 2024. Para ser adoptado por el Consejo, el proyecto de ley debe obtener una mayoría cualificada, es decir, el 55% de los Estados miembros de la UE que representen al 65% de la población europea. Tras el cambio repentino de postura de Hungría, el reglamento ya no contaba con dicha mayoría. Finalmente, gracias al cambio de opinión de Austria, el Consejo Europeo validó el 17 de junio de 2024 el proyecto de reglamento sobre la restauración de la naturaleza: 20 países votaron a favor, 6 en contra (Hungría, Finlandia, Países Bajos, Italia, Polonia, Suecia) y 1 se abstuvo (Bélgica).
El Parlamento Europeo adoptó finalmente esta última versión el 12 de julio de 2024, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el 29 de julio y entró en vigor el 18 de agosto siguiente.
¿Qué contiene la Ley de Restauración de la Naturaleza?
El artículo 1 define los principales objetivos de este reglamento:
- “Restablecer a largo plazo y de manera sostenible la biodiversidad y la resiliencia de los ecosistemas en todas las zonas terrestres y marinas de los Estados miembros mediante la restauración de los ecosistemas degradados;
- Cumplir los objetivos generales de la Unión en materia de mitigación del cambio climático, adaptación al mismo y neutralidad en la degradación de las tierras;
- Reforzar la seguridad alimentaria;
- Respetar los compromisos internacionales de la Unión.”
¿Cómo se traduce esto en la práctica?
El reglamento establece objetivos que deben alcanzarse en periodos claramente definidos. Los Estados deben, en función de sus particularidades, implementar una hoja de ruta que les permita restaurar los ecosistemas presentes en su territorio. El texto proporciona una lista completa de los tipos de hábitats afectados.
Restaurar los ecosistemas degradados para 2050
La Ley de Restauración de la Naturaleza obliga a los Estados miembros a implementar medidas que permitan restaurar el 20% de los ecosistemas marinos y terrestres de la Unión Europea para 2030 y la totalidad de ellos para 2050. Esto incluye ecosistemas variados como bosques, humedales, praderas y ecosistemas marinos.
Durante el primer periodo, se debe dar prioridad a las zonas Natura 2000, áreas protegidas identificadas por albergar hábitats y especies amenazadas que son representativas de la biodiversidad europea.
Los hábitats naturales considerados en “mal estado” deberán ser objeto de medidas de restauración que permitan mantener un estado de conservación favorable para las especies a largo plazo. Estas medidas incluirán:
- el 30% de la superficie de estos hábitats para 2030
- el 60% para 2040
- el 90% para 2050
Más allá de los esfuerzos de restauración de los hábitats naturales, los Estados miembros se comprometen a prevenir cualquier deterioro de las zonas restauradas y de aquellas en buen estado, así como de los ecosistemas que albergan especies que requieren protección.
Protección de las poblaciones de polinizadores
Nuestra seguridad alimentaria y, en un sentido más amplio, la economía europea dependen en gran medida de los servicios ecosistémicos. Dada la situación de los ecosistemas europeos, se ha vuelto esencial adoptar medidas que permitan preservar y mejorar estos servicios fundamentales.
El reglamento tiene como objetivo revertir el declive de las especies de polinizadores para 2030. Estos insectos desempeñan un papel crucial en la fertilidad del suelo y la producción agrícola. Por tanto, los Estados miembros de la Unión Europea deben adoptar todas las medidas necesarias para detener este declive antes de 2030 y lograr una tendencia al aumento de las poblaciones de polinizadores a partir de esa fecha.
Restauración de los ecosistemas agrícolas
Los ecosistemas agrícolas se encuentran entre los más afectados por la pérdida de biodiversidad, debido principalmente al uso de pesticidas y, en general, a las prácticas de agricultura intensiva. Por ello, son objeto de una atención especial.
Los Estados deben adoptar medidas que permitan obtener una tendencia al alza en al menos 2 de los 3 criterios siguientes:
- las poblaciones de mariposas de pradera
- la cantidad de carbono orgánico almacenado en los suelos minerales de las tierras de cultivo
- la proporción de tierras agrícolas con elementos paisajísticos de alta diversidad
También deben adoptarse medidas de restauración para aumentar las poblaciones de aves comunes en medios agrícolas. El reglamento proporciona, para cada país, la lista de las especies de aves afectadas por estas medidas.
Restauración de la conectividad de los cursos de agua
De acuerdo con la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad para 2030, el reglamento sobre la restauración de la naturaleza tiene como objetivo restaurar 25 000 km de cursos de agua en toda la Unión Europea.
Los Estados deben elaborar un inventario de los obstáculos artificiales que impiden la conectividad natural de los cursos de agua y se comprometen a eliminar todos los obstáculos obsoletos, es decir, aquellos que ya no se utilizan para la navegación, la producción de energía, el suministro de agua, etc.
Estas medidas también deben permitir restaurar las funciones naturales de las llanuras aluviales situadas a lo largo de los cursos de agua seleccionados.
Árboles y ecosistemas forestales
Los Estados deben implementar medidas que permitan reforzar la biodiversidad forestal. Se hace especial hincapié en las poblaciones de aves, que serán objeto de un seguimiento específico.
Los Estados deberán lograr una tendencia al alza en 6 de los 7 indicadores siguientes:
- madera muerta en pie
- madera muerta en el suelo
- proporción de bosques coetáneos
- conectividad forestal
- reservas de carbono orgánico
- proporción de bosques con predominio de especies arbóreas autóctonas
- diversidad de especies arbóreas
Paralelamente, el reglamento reafirma el objetivo de la UE de plantar 3000 millones de árboles de aquí a 2030 en todos los entornos (forestales, urbanos, agrícolas...), dando prioridad, por supuesto, a las especies autóctonas. La Comisión Europea ha puesto en marcha un contador en línea para seguir el desarrollo de este proyecto.
Todas estas medidas tienen como objetivo restaurar la biodiversidad, crear nuevos sumideros de carbono y fomentar el desarrollo de corredores ecológicos.
Restauración de los ecosistemas urbanos
El reglamento recuerda que los ecosistemas urbanos representan el 22 % de la superficie de la UE y concentran a la gran mayoría de la población europea.
La adaptación al cambio climático es uno de los principales retos de estas zonas urbanas, propensas a la formación de islas de calor.
Los Estados deberán garantizar que, para 2030, la proporción de espacios verdes urbanos y de cubierta arbórea no disminuya. A partir de 2031, deberán adoptar las medidas necesarias para aumentar dicha proporción.
La implementación de la Ley europea de restauración de la naturaleza
Cada Estado miembro de la Unión Europea debe adoptar ya las primeras medidas necesarias y, posteriormente, deberá elaborar y presentar a la Comisión un plan de restauración a más tardar el 1 de septiembre de 2026. La Comisión evaluará entonces su conformidad.
Los planes de restauración incluirán, entre otros:
- la cuantificación de los espacios que deben restaurarse dentro de su territorio
- los objetivos fijados para cada uno de los puntos mencionados en el reglamento
- las modalidades de implementación
- el presupuesto necesario y movilizado para alcanzar los objetivos establecidos
- el calendario de ejecución de las medidas de restauración
Deberán realizar un seguimiento periódico de los distintos indicadores de biodiversidad
Cabe señalar que, en el marco de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad para 2030, ya existe una herramienta de seguimiento de las acciones realizadas disponible en el sitio web de la Comisión Europea. En ella se enumeran los distintos objetivos que se ha fijado la UE, así como su estado actual.
A petición del Parlamento Europeo se ha añadido un mecanismo que permite detener las medidas aplicadas en el marco de la restauración de los ecosistemas agrícolas. Este solo puede activarse en circunstancias excepcionales que puedan amenazar la seguridad alimentaria de la Unión Europea. Responde a las preocupaciones expresadas por los representantes del sector agrícola sobre el posible impacto de dichas medidas en su actividad y su capacidad de producción.
Los desafíos de la implementación
Las dificultades que tuvieron las instituciones europeas para alcanzar un acuerdo y ratificar este reglamento presagian los desafíos a los que se enfrentará su implementación. Estos, múltiples, requerirán una estrecha cooperación entre los Estados miembros y una visión común a largo plazo.
La coordinación entre Estados
La coordinación entre los distintos Estados miembros de la UE representa un desafío considerable. Cada país cuenta con contextos ecológicos, económicos y sociales diferentes, lo que puede dificultar una aplicación uniforme del reglamento en toda la Unión Europea. Las divergencias en las prioridades nacionales, las capacidades técnicas y la gobernanza pueden generar disparidades en la ejecución de las acciones de restauración.
La geografía también supone una disparidad importante. Francia, por ejemplo, posee el espacio marítimo europeo más extenso, una parte del cual está gravemente degradado, por lo que se enfrenta a retos de gran envergadura que no afectan, por ejemplo, a los países de Europa central. El sector pesquero, que ya atraviesa dificultades, ha expresado su preocupación ante la aplicación de este reglamento.
La financiación de los proyectos de restauración
La financiación de los proyectos constituye otro desafío fundamental. La restauración de los ecosistemas degradados requiere inversiones considerables a largo plazo. Aunque existen fondos europeos disponibles, como los de la Política Agrícola Común o diversos programas medioambientales, estos pueden resultar insuficientes para cubrir la magnitud de las necesidades.
Un informe publicado el 4 de septiembre de 2024 titulado "Una perspectiva común para la agricultura y la alimentación en Europa" recomienda la creación de un “fondo temporal para una transición más justa” que complemente a la PAC y permita ayudar a los agricultores a afrontar los retos que plantea la transformación de su actividad y su adaptación a las consecuencias del cambio climático.
Más allá de estos fondos europeos, el compromiso de los Estados miembros, la inversión pública adicional y una mayor implicación del sector privado serán indispensables para cubrir este déficit.
El complejo seguimiento de los resultados
El último gran desafío es el seguimiento de los avances y el cumplimiento de las obligaciones del reglamento, lo cual plantea retos técnicos y administrativos. Los Estados miembros no solo deberán alcanzar objetivos ecológicos complejos, sino también supervisar sus progresos de forma regular.
¿Qué metodologías y herramientas permitirán realizar el seguimiento de los proyectos y el cumplimiento de objetivos tan variados y específicos?
Esto requerirá sistemas de seguimiento robustos, recursos humanos cualificados y mecanismos que garanticen el cumplimiento de los plazos fijados por la UE, so pena de ralentizar los esfuerzos de restauración.
Conclusión: ¿es la Ley de Restauración de la Naturaleza un éxito?
El reglamento europeo sobre la restauración de la naturaleza representa un paso importante hacia la protección de la biodiversidad y la resiliencia ecológica en Europa. Aunque se suavizó tras largas negociaciones, sigue siendo un elemento clave del Pacto Verde Europeo, al establecer objetivos ambiciosos para revertir la degradación de los ecosistemas de aquí a 2050. Sin embargo, su adopción es solo el primer paso, ya que su implementación plantea numerosos desafíos. Los Estados miembros deberán superar las divergencias de prioridades, movilizar una financiación considerable y garantizar un seguimiento riguroso de los progresos realizados.
La preservación de la biodiversidad no es solo un reto medioambiental, sino también económico y social. Los ecosistemas son esenciales para la seguridad alimentaria, la lucha contra el cambio climático y la prosperidad de numerosos sectores económicos en Europa. El éxito de este reglamento dependerá, por tanto, de una estrecha coordinación entre los gobiernos, la participación activa del sector privado y la movilización de todos los actores implicados. Si Europa logra superar estos retos, no solo podrá restaurar sus ecosistemas, sino también convertirse en un modelo de resiliencia ecológica para el resto del mundo.
Fuentes:
- “Agricultura europea: ¿qué vías para el futuro de la PAC en 2028?”, Vie Publique, 06/09/2024
- “Biodiversidad: el reglamento europeo para restaurar la naturaleza publicado en el Diario Oficial de la UE”, Vie Publique, 31/07/2024
- “Reglamento (UE) 2024/1991 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2024, relativo a la restauración de la naturaleza y por el que se modifica el Reglamento (UE) 2022/869”, EUR-Lex, 29/07/2024
- “Adopción del reglamento europeo sobre la restauración de la naturaleza”, CHM France, 26/06/2024
- “Ley de restauración de la naturaleza: nuevo acto de la política ecológica de la UE”, Aminetou Ciré, Observatoire de l’immobilier durable, 18/06/2024
- “Tras varios meses de bloqueo, los Estados miembros adoptan la ley europea sobre la restauración de la naturaleza”, Toute l’Europe, 17/06/2024
- “Ley de restauración de la naturaleza: el Consejo da luz verde definitiva”, Consejo Europeo, 17/06/2024
- “¿Cuál es el estado de la naturaleza en la UE?”, Consejo Europeo, 17/06/2024
- “Impactos económicos y financieros de la degradación de la naturaleza y la pérdida de biodiversidad”, Andrej Ceglar, Miles Parker, Carlo Pasqua, Simone Boldrini, Marie Gabet y Sjoerd van der Zwaag, Banco Central Europeo, 06/2024
- Biodiversidad: ¿qué hace la Unión Europea?, Toute l’Europe, 14/03/2024
- Restauración de la naturaleza: el Parlamento aprueba la ley para restaurar el 20% de la tierra y el mar de la UE, Parlamento Europeo, 27/02/2024
- Europa: ¡última oportunidad para salvar la biodiversidad!, France Nature Environnement, 23/11/2023
- ¿Por qué es indispensable una política de restauración de la naturaleza en Europa?, Agnes Halloserie, IDDRI, 12/07/2023
- Pérdida del 25% de las aves en Europa desde 1980: un amplio estudio señala a la agricultura intensiva, Sandy Dauphin y Noémie Lair, France Inter, 15/05/2023
- Biodiversidad: las poblaciones de insectos se desploman en Europa, Stéphane Foucart, Le Monde, 10/02/2023
- Estrategia de la UE sobre la biodiversidad para 2030, EUR-Lex, 14/09/2020
- Estrategia de la UE sobre la biodiversidad para 2030, CHM France
- Convenio sobre la Diversidad Biológica, instrumento internacional clave para el desarrollo sostenible, Naciones Unidas