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A raíz del accidente ocurrido el 26 de septiembre de 2019 en las instalaciones de la empresa Lubrizol en Ruan, clasificadas como Seveso de umbral alto, el Ministerio de Transición Ecológica y Solidaria anunció el pasado mes de febrero un plan de acción destinado a mejorar la prevención de accidentes en centros industriales. En abril se presentó un proyecto para endurecer la normativa sobre prevención de riesgos industriales. Este proyecto, en fase de consulta pública desde junio, afecta principalmente a los establecimientos Seveso, y muy especialmente a aquellos clasificados bajo la nomenclatura de instalaciones clasificadas para la protección del medio ambiente (ICPE, por sus siglas en francés) en una o varias categorías dedicadas a almacenes. El objetivo fundamental de este proyecto es evitar que se produzcan incendios en dichas instalaciones.
La próxima aprobación definitiva de este proyecto es una oportunidad para repasar qué implica exactamente la denominación «establecimiento Seveso».
El origen de los establecimientos Seveso
Seveso es el nombre de un municipio italiano. En 1976, se produjo allí un grave accidente industrial debido al sobrecalentamiento de un reactor en el que se fabricaba un compuesto químico; las consecuencias humanas y medioambientales, derivadas de una fuga de dioxina, fueron considerables.
Aunque no fue el primer accidente de este tipo en el viejo continente, sí fue el que tuvo mayores repercusiones en la normativa europea, ya que impulsó a los Estados miembros a adoptar una política común en materia de prevención de riesgos industriales.
La Directiva 82/501/CEE del 24 de junio de 1982 fue adoptada por el Consejo de las Comunidades Europeas y publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (actual Unión Europea) el 5 de agosto de 1982. Tras varias revisiones, esta directiva se conoce como «Seveso 1». Posteriormente, en 1996 se adoptó la «Seveso 2», que fue sustituida el 4 de julio de 2012 por la «Seveso 3» (Directiva 2012/18/UE).
Como exige el derecho europeo, las directivas deben ser transpuestas al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro de la Unión Europea. Por tanto, correspondió a cada uno de estos Estados elaborar una normativa nacional conforme a los objetivos y metas fijados por las sucesivas directivas Seveso.
En términos prácticos, se habla de establecimientos Seveso cuando se trata de instalaciones industriales que entran dentro del ámbito de aplicación tanto de la directiva Seveso como de las normativas nacionales de los Estados miembros que la desarrollan.
Nota: en el derecho francés, la explotación de un establecimiento Seveso requiere necesariamente la obtención previa de una autorización ambiental.
Criterios de clasificación de los establecimientos Seveso
El anexo I de la directiva Seveso 3 identifica, mediante tablas, una serie de sustancias peligrosas asociadas a determinados umbrales. Si estas sustancias están presentes (y no solo almacenadas o utilizadas) en un establecimiento en cantidades que superan dichos umbrales, el centro puede ser clasificado como establecimiento Seveso de «umbral alto» o «umbral bajo».
Estos umbrales se definen en función de las cantidades de sustancias peligrosas presentes. Si, consideradas individualmente, las sustancias no alcanzan las cantidades umbral, debe aplicarse una fórmula de cálculo denominada «regla de la suma» para determinar si el establecimiento debe clasificarse como Seveso de umbral bajo o alto.
La misma lógica se aplica en el derecho francés. La introducción de las categorías 4XXX en la nomenclatura de las instalaciones clasificadas para la protección del medio ambiente (ICPE) mediante el decreto n.º 2014-285 del 3 de marzo de 2014 reflejaba la voluntad del gobierno de aquel entonces de mantenerse lo más fiel posible a la directiva Seveso 3. De forma natural, la estructura de la cuarta parte de la nomenclatura ICPE dedicada a las rúbricas 4XXX sigue el modelo del anexo I de la directiva Seveso 3. Las rúbricas 4XXX se dividen en ocho series:
- 41XX => sustancias tóxicas
- 42XX => sustancias explosivas
- 43XX => sustancias inflamables
- 44XX => autorreactivos, peróxidos orgánicos, pirofóricos y comburentes
- 45XX => peligrosos para el medio ambiente
- 46XX => otros peligros Seveso
- 47XX y 48XX => sustancias designadas específicamente.
Arquitectura de la normativa nacional relativa a los establecimientos Seveso
Las disposiciones nacionales dedicadas a los establecimientos Seveso se organizan a través de los siguientes textos:
- ley n.º 2013-619 del 16 de julio de 2013, que completó el capítulo V del título I del libro V del código de medio ambiente con una sección 9 dedicada a los establecimientos Seveso (el título de la sección es «Instalaciones clasificadas para la protección del medio ambiente susceptibles de provocar accidentes graves que impliquen sustancias peligrosas»). Esta ley integró algunos artículos legislativos en esta nueva sección.
- decreto n.º 2014-284 del 3 de marzo de 2014. Este decreto es el que principalmente da cuerpo a esta sección del código de medio ambiente, introduciendo una serie de artículos reglamentarios que imponen el cumplimiento de normas estrictas a los operadores de establecimientos Seveso.
- orden del 26 de mayo de 2014 relativa a la prevención de accidentes graves en las instalaciones clasificadas mencionadas en la sección 9, capítulo V, título I del libro V del código de medio ambiente.
Existen otras disposiciones dispersas específicas para los establecimientos Seveso en otros lugares, especialmente en el código de medio ambiente. Sin embargo, la gran mayoría de las prescripciones dedicadas específicamente a los establecimientos Seveso se encuentran en los textos indicados anteriormente.
Cabe destacar que la normativa Seveso se integra en una regulación más general que constituye el derecho del medio ambiente industrial. Los establecimientos Seveso deben, por tanto, cumplir con las obligaciones que les son aplicables en virtud de dicha normativa.
Conclusión
La normativa asociada a los establecimientos Seveso es muy específica y está en constante evolución. Los retos de esta regulación son fundamentales en términos de salud y seguridad pública, así como de protección del medio ambiente.
¿Debemos alegrarnos de estos cambios normativos venideros? Quizás. Sin embargo, es necesario señalar un hecho lamentable: es la ocurrencia de una catástrofe industrial lo que suele estar detrás de la evolución de las normas relacionadas con la prevención de riesgos derivados de la explotación de establecimientos Seveso.
¿No residirá el problema principal en que el derecho ambiental industrial carece de sanciones suficientes? La Administración realiza controles, por supuesto, a través de la inspección de instalaciones clasificadas, pero la cantidad de establecimientos que deben supervisarse es elevada y, en la práctica, resulta imposible garantizar que los establecimientos Seveso cumplan con la totalidad de las obligaciones que les son aplicables (y no solo aquellas dirigidas específicamente a los establecimientos Seveso; el incumplimiento de disposiciones normativas más generales también puede generar accidentes importantes en estos centros).