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Tras un periodo de tres años de experimentación en varias regiones, el procedimiento deautorización ambiental única constituye la última reforma importante impulsada por el Ministerio de Medio Ambiente en el marco del quinquenio que finaliza. Presentado como una nueva medida de simplificación para las empresas, este procedimiento plantea, sin embargo, varios interrogantes y requerirá la adhesión y movilización de los servicios instructores para alcanzar sus objetivos.
¿Por qué este nuevo procedimiento de autorización ambiental única?
El objetivo del Ministerio de Medio Ambiente es unificar, en un procedimiento único, los diferentes trámites administrativos que puedan ser necesarios para un mismo proyecto. Esto con el fin, en particular, de poder reducir los plazos de instrucción. Para ello, se han llevado a cabo diversas experimentaciones desde 2014 en varias regiones relativas a proyectos sujetos a autorización bajo la normativa ICPE, la ley de aguas y/o el Código de la energía.
Un informe de diciembre de 2015, fruto de los trabajos de varios servicios ministeriales[1], presenta un balance mixto de estas experimentaciones. El informe destaca varios puntos positivos: la integración de los procedimientos, plazos de instrucción efectivamente más cortos o incluso la posibilidad de rechazar el expediente de forma anticipada, evitando pérdidas de tiempo para el solicitante y la administración. Sin embargo, también se señalan varios obstáculos, en particular una presión sobre los plazos que "lleva a los servicios a no dar prioridad a ciertos expedientes que lo merecerían", dificultades de articulación entre ciertos procedimientos, así como una mala coordinación de los diferentes servicios llamados a contribuir a la instrucción única.
En última instancia, el informe recomendaba varias vías para permitir la consolidación y garantizar la eficacia de estos procedimientos:
- proponer a los promotores de proyectos un intercambio previo con la administración
- poner fin a la obligación de presentar simultáneamente la solicitud de permiso de construcción (PC) y la solicitud de autorización de explotación
- revisar las modalidades de recurso de terceros y explotadores contra las resoluciones prefectorales de autorización
- dar un carácter opcional a la consulta del comité departamental de medio ambiente, riesgos sanitarios y tecnológicos (CODERST)
- acompañar a los servicios del Estado en estas reformas, promoviendo una organización en modo "proyecto"
La mayoría de estas recomendaciones han sido recogidas en el dispositivo de la autorización ambiental única adoptado mediante una ordenanza y dos decretos el 26 de enero de 2017. A continuación, las líneas generales de este procedimiento deautorización ambiental única.
¿Qué proyectos están sujetos al procedimiento de autorización ambiental única?
Dos tipos de proyectos principales están sujetos al nuevo procedimiento:
- las instalaciones, obras, trabajos o actividades (IOTA) que dependen de un régimen de autorización conforme a la ley del agua
- las ICPE sujetas al régimen de autorización
¿Qué autorizaciones se agrupan en la autorización ambiental única?
La nueva autorización ambiental única permite englobar, cuando proceda, otros procedimientos, entre ellos:
- autorización especial para reservas naturales o sitios clasificados
- exenciones a las medidas de protección de especies protegidas
- autorización de desbroce
- declaración o aprobación para el uso de OGM
- aprobación para el tratamiento de residuos
- autorización para explotar una instalación de producción de electricidad
- autorización de emisión de gases de efecto invernadero (GEI)
Sin embargo, la autorización ambiental única no sustituye al permiso de construcción, ya que ambos trámites siguen siendo totalmente distintos, salvo en el caso de los parques eólicos terrestres.
Este procedimiento permite, además, aclarar la articulación entre ICPE e IOTA, marcando el fin del automatismo "ICPE equivale a IOTA". Por lo tanto, cuando un proyecto incluya al menos una ICPE o una IOTA sujeta a autorización, el procedimiento de autorización ambiental tiene como objetivo englobar las ICPE y/o IOTA asociadas que dependan de regímenes inferiores de registro o declaración.
¿Qué contenido debe tener el expediente de solicitud?
En comparación con el expediente de solicitud de autorización ICPE, las principales novedades son las siguientes:
- ya no se exige el aviso de conformidad con la normativa de higiene y seguridad
- ahora se requiere una nota de presentación no técnica del expediente
- según el caso, se podrá solicitar al peticionario un estudio de impacto o un estudio de incidencia ambiental
Para los operadores de ICPE, la aparición de este estudio de incidencia ambiental limita el alcance de la exención del estudio de impacto introducida durante el verano de 2016 para los sitios no clasificados Seveso o IED[2].
¿En qué consiste el certificado de proyecto?
Antes de presentar la solicitud de autorización, el peticionario tiene la posibilidad de solicitar al prefecto la expedición de un "certificado de proyecto".
Este certificado permite precisar los regímenes y procedimientos aplicables al proyecto, así como especificar la documentación requerida para cada etapa de la instrucción. También puede servir para confirmar si es necesario o no presentar un estudio de impacto y proponer al operador un calendario específico para el proyecto, sustituyendo los plazos de derecho común. El plazo previsto para su expedición es de dos meses. El operador dispone de un mes para aceptar el calendario específico propuesto por la administración.
¿Cuáles son las etapas del procedimiento?
Fase 1: Instrucción previa
El plazo previsto para la fase de instrucción previa, que permite la consulta de los servicios implicados en el proyecto, es de cuatro meses. No obstante, en la práctica, puede prorrogarse cuatro meses por decisión motivada del prefecto y suspenderse en caso de solicitud de información complementaria.
Fase 2: Información pública
A continuación, el proyecto se somete a información pública, siendo el plazo previsto para la organización y celebración de la misma de al menos tres meses.
Fase 3: Decisión del procedimiento
A continuación, llega la fase de decisión y publicidad. El plazo previsto para esta etapa es de dos meses, bajo la regla del "silencio administrativo equivale a denegación", el cual se amplía un mes más en caso de consulta al CODERST, consulta que ahora queda a discreción del prefecto. Asimismo, si se está tramitando una modificación de los documentos urbanísticos, este plazo también se prorrogará.
¿Cómo se articula con los procedimientos urbanísticos?
A partir de ahora, la solicitud de licencia de obra puede presentarse en cualquier momento del procedimiento, pero no podrá ejecutarse hasta que se haya concedido la autorización ambiental. En términos prácticos, es posible demoler antes de obtener la autorización, pero no construir.
¿Qué consecuencias puede tener la concesión de la autorización ambiental única?
En primer lugar, se contempla la posibilidad de adaptar las prescripciones prefectorales, ya sea a petición del solicitante o de terceros. En ambos casos, el silencio de la administración tras dos meses equivale a una denegación.
Los plazos de caducidad de la autorización en caso de falta de puesta en servicio o interrupción de la actividad se han armonizado y fijado en tres años para todos los regímenes (autorización, registro y declaración).
¿Qué cambios se han producido en materia de litigios?
Se trata de un recurso de plena jurisdicción, por lo que el juez puede anular o validar el acto, pero también modificarlo o sustituirlo por uno nuevo. El juez puede asimismo anular solo una fase o parte de la autorización y suspender el fallo hasta que se presente una autorización modificativa. En tal caso, debe determinar qué sucede con el resto de la autorización.
El plazo de recurso para el solicitante es de dos meses a partir de la notificación. Por su parte, los terceros disponen de cuatro meses a partir de la publicación en el ayuntamiento o en el sitio web de la prefectura (el plazo de seis meses recomendado para terceros en el informe de 2015 no fue finalmente adoptado).
¿Cuáles son los plazos de entrada en vigor del dispositivo?
La entrada en vigor del procedimiento de autorización ambiental está fijada para el 1 de marzo de 2017. Para los proyectos ya iniciados en esa fecha, se aplican los procedimientos anteriores. No obstante, hasta el 30 de junio de 2017, los solicitantes conservan la posibilidad de optar por el antiguo procedimiento de autorización.
Las normas sobre litigios son aplicables desde el 1er de marzo de 2017.
¿Qué limitaciones presenta este dispositivo?
Persisten diversas dudas y obstáculos en cuanto a los beneficios esperados de este mecanismo.
- En relación con la organización en modo "proyecto" de los servicios administrativos locales: la formación de los equipos resulta indispensable, dado que el modelo organizativo utilizado hasta ahora ha sido jerárquico y no transversal entre las administraciones.
- Sobre el contenido del expediente de solicitud de autorización: cabe cuestionarse si existe una simplificación real, ya que la documentación requerida sigue siendo igual de numerosa.
- En cuanto al plazo mínimo de instrucción previsto (nueve meses), este dista mucho de estar garantizado, dadas las múltiples prórrogas posibles en todas las etapas.
- La posibilidad de una "tercera opinión" introducida en el mecanismo final es motivo de preocupación para los solicitantes: el prefecto puede exigirla a costa del peticionario cuando el proyecto presente «peligros o inconvenientes de especial importancia», y puede solicitarse en cualquier momento durante la instrucción, pero también «con posterioridad a la concesión de la autorización».
En conclusión, valoramos positivamente la voluntad de clarificación y seguridad jurídica que dio origen a este mecanismo, pero mantenemos la prudencia respecto a la simplificación real para los solicitantes.
Aunque algunos obstáculos, puestos de manifiesto tras la experimentación de la autorización ambiental única, se han tenido en cuenta en el mecanismo adoptado, persisten varias dudas, especialmente en lo relativo al cumplimiento de los plazos previstos.
[1] Informe de los CGAAER, CGEDD, CGE, CGEfi e IGA
[2] Sitio que incluye una o varias rúbricas ICPE clasificadas bajo una rúbrica 3000 de la nomenclatura ICPE