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Nach einer dreijährigen Erprobungsphase in mehreren Regionen stellt daseinheitliche Umweltgenehmigungsverfahren die letzte große Reform dar, die das Umweltministerium im Rahmen der zu Ende gehenden fünfjährigen Amtszeit auf den Weg gebracht hat. Obwohl das Verfahren als neue Vereinfachungsmaßnahme für Unternehmen präsentiert wird, wirft es dennoch einige Fragen auf und erfordert die Unterstützung sowie das Engagement der zuständigen Behörden, um seine Ziele zu erreichen.
Warum dieses neue einheitliche Umweltgenehmigungsverfahren?
Das Ziel des Umweltministeriums ist es, die verschiedenen administrativen Schritte, die für ein einzelnes Projekt erforderlich sein können, in einem einzigen Verfahren zu bündeln. Dies soll insbesondere dazu dienen, die Bearbeitungszeiten zu verkürzen. Zu diesem Zweck wurden seit 2014 in mehreren Regionen verschiedene Versuche mit Projekten durchgeführt, die unter die ICPE-Regelungen, das Wassergesetz und/oder das Energiewirtschaftsgesetz fallen.
Ein Bericht vom Dezember 2015, der aus der Arbeit mehrerer Ministerien hervorging[1], zieht eine durchwachsene Bilanz dieser Versuche. Der Bericht hebt mehrere positive Aspekte hervor: die Integration der Verfahren, tatsächlich kürzere Bearbeitungszeiten sowie die Möglichkeit, Anträge vorzeitig abzulehnen, was Zeitverluste für den Antragsteller und die Verwaltung vermeidet. Dennoch werden auch mehrere Hindernisse aufgezeigt, insbesondere der Zeitdruck, der „dazu führt, dass die Behörden bestimmten Dossiers, die es verdient hätten, keine Priorität einräumen“, Schwierigkeiten bei der Abstimmung zwischen bestimmten Verfahren sowie eine mangelhafte Koordination der verschiedenen Dienststellen, die an der einheitlichen Prüfung beteiligt sind.
Letztendlich empfahl der Bericht mehrere Ansätze, um die Dauerhaftigkeit und Effizienz dieser Verfahren zu gewährleisten:
- Projektträgern einen vorab stattfindenden Austausch mit der Verwaltung anbieten
- die Verpflichtung zur gleichzeitigen Einreichung des Bauantrags (PC) und des Antrags auf Betriebsgenehmigung aufheben
- die Modalitäten für Rechtsbehelfe Dritter und Betreiber gegen präfekturale Genehmigungsbescheide überarbeiten
- die Konsultation des Departementsausschusses für Umwelt, Gesundheitsrisiken und technologische Risiken (CODERST) optional gestalten
- die staatlichen Stellen bei diesen Reformen unterstützen, indem eine Arbeitsweise im „Projektmodus“ gefördert wird
Die meisten dieser Empfehlungen wurden in das System der einheitlichen Umweltgenehmigung aufgenommen, das am 26. Januar 2017 durch eine Verordnung und zwei Dekrete verabschiedet wurde. Hier sind die Grundzüge dieseseinheitlichen Umweltgenehmigungsverfahrens.
Welche Projekte fallen unter das einheitliche umweltrechtliche Genehmigungsverfahren?
Zwei Hauptarten von Projekten unterliegen dem neuen Verfahren:
- Anlagen, Bauwerke, Arbeiten oder Tätigkeiten (IOTA), die unter die Genehmigungspflicht des Wassergesetzes fallen
- Anlagen mit Umweltschutzauflagen (ICPE), die genehmigungspflichtig sind
Welche Genehmigungen werden in der einheitlichen umweltrechtlichen Genehmigung zusammengefasst?
Die neue einheitliche umweltrechtliche Genehmigung ermöglicht es, gegebenenfalls mehrere andere Verfahren einzubeziehen, insbesondere:
- Sondergenehmigungen für Naturschutzgebiete oder denkmalgeschützte Stätten
- Ausnahmegenehmigungen von den Schutzmaßnahmen für geschützte Arten
- Rodungsgenehmigung
- Anmeldung oder Zulassung für die Verwendung von GVO
- Zulassung für die Abfallbehandlung
- Genehmigung zum Betrieb einer Stromerzeugungsanlage
- Genehmigung für Treibhausgasemissionen (THG)
Die einheitliche umweltrechtliche Genehmigung ersetzt jedoch keine Baugenehmigung; beide Verfahren bleiben vollständig getrennt, mit Ausnahme von Windparks an Land.
Dieses Verfahren ermöglicht zudem eine Klärung der Verbindung zwischen ICPE und IOTA und beendet den Automatismus „ICPE gilt als IOTA“. Sobald ein Projekt mindestens eine genehmigungspflichtige ICPE oder IOTA umfasst, soll das umweltrechtliche Genehmigungsverfahren auch die zugehörigen ICPE und/oder IOTA einbeziehen, die den niedrigeren Registrierungs- oder Meldepflichten unterliegen.
Welche Inhalte muss der Genehmigungsantrag enthalten?
Im Vergleich zum bisherigen ICPE-Genehmigungsantrag gibt es folgende wesentliche Änderungen:
- Der Nachweis über die Einhaltung der Hygiene- und Sicherheitsvorschriften ist nicht mehr erforderlich
- Eine nicht-technische Zusammenfassung der Unterlagen ist nun erforderlich
- Je nach Einzelfall kann vom Antragsteller eine Umweltverträglichkeitsprüfung oder eine Umweltverträglichkeitsstudie verlangt werden
Für Betreiber von ICPE-Anlagen schränkt die Einführung dieser Umweltverträglichkeitsstudie den Anwendungsbereich der im Sommer 2016 eingeführten Befreiung von der Umweltverträglichkeitsprüfung für nicht klassifizierte Standorte ein Seveso oder IED[2].
Was ist ein Projektzertifikat?
Vor Einreichung des Genehmigungsantrags hat der Antragsteller die Möglichkeit, beim Präfekten die Ausstellung eines „Projektzertifikats“ zu beantragen.
Dieses Zertifikat dient dazu, die für das Projekt geltenden Regelungen und Verfahren zu präzisieren sowie die für jeden Verfahrensschritt erforderlichen Unterlagen festzulegen. Es kann zudem klären, ob eine Umweltverträglichkeitsprüfung erforderlich ist, und dem Betreiber einen spezifischen Zeitplan für das Projekt vorschlagen, der die regulären Fristen ersetzt. Die vorgesehene Ausstellungsfrist beträgt zwei Monate. Der Betreiber hat einen Monat Zeit, um den von der Behörde vorgeschlagenen Zeitplan zu akzeptieren.
Wie sieht der Verfahrensablauf aus?
Phase 1: Vorprüfung
Die vorgesehene Frist für die Vorprüfung, in der die am Projekt beteiligten Stellen konsultiert werden, beträgt vier Monate. In der Praxis kann diese jedoch durch eine begründete Entscheidung des Präfekten um vier Monate verlängert und bei Nachforderungen von Unterlagen ausgesetzt werden.
Phase 2: Öffentliche Anhörung
Anschließend wird das Projekt öffentlich ausgelegt; die für die Organisation und Durchführung der öffentlichen Anhörung vorgesehene Frist beträgt mindestens drei Monate.
Phase 3: Entscheidungsverfahren
Anschließend folgt die Entscheidungs- und Bekanntmachungsphase. Die voraussichtliche Dauer für diesen Schritt beträgt zwei Monate, wobei die Regel „Schweigen gilt als Ablehnung“ Anwendung findet. Diese Frist verlängert sich um einen Monat, falls der CODERST konsultiert wird, dessen Anhörung nun im Ermessen des Präfekten liegt. Zudem verlängert sich diese Frist, falls eine Änderung der städtebaulichen Unterlagen im Gange ist.
Wie ist die Verzahnung mit den städtebaulichen Verfahren geregelt?
Die Baugenehmigung kann nun jederzeit während des Verfahrens beantragt werden, darf jedoch erst nach Erteilung der umweltrechtlichen Genehmigung vollzogen werden. Konkret bedeutet dies: Abrissarbeiten sind vor Erhalt der Genehmigung möglich, Bauarbeiten hingegen nicht.
Welche Möglichkeiten ergeben sich nach der Erteilung der einheitlichen umweltrechtlichen Genehmigung?
Zunächst ist die Möglichkeit vorgesehen, die behördlichen Auflagen auf Antrag des Antragstellers oder Dritter anzupassen. In beiden Fällen gilt das Schweigen der Verwaltung nach zwei Monaten als Ablehnung.
Die Fristen für das Erlöschen der Genehmigung bei fehlender Inbetriebnahme oder Betriebsunterbrechung wurden harmonisiert und für alle Regelungen (Genehmigung, Registrierung und Anmeldung) auf drei Jahre festgelegt.
Welche Änderungen gibt es im Bereich der Rechtsstreitigkeiten?
Es handelt sich um eine Vollstreckungsklage, bei der der Richter den Verwaltungsakt nicht nur aufheben oder bestätigen, sondern auch ändern oder durch einen neuen ersetzen kann. Der Richter kann zudem nur eine Phase oder einen Teil der Genehmigung aufheben und das Verfahren bis zur Vorlage einer Änderungs-Genehmigung aussetzen. In diesem Fall muss er festlegen, was mit dem verbleibenden Teil der Genehmigung geschieht.
Die Klagefrist für den Antragsteller beträgt zwei Monate ab Zustellung. Dritte haben eine Frist von vier Monaten ab der Bekanntmachung im Rathaus oder auf der Website der Präfektur (die im Bericht von 2015 für Dritte empfohlene Sechsmonatsfrist wurde somit nicht übernommen).
Wann tritt die Regelung in Kraft?
Das Inkrafttreten des umweltrechtlichen Genehmigungsverfahrens ist auf den 1. März 2017 festgelegt. Für Projekte, die zu diesem Zeitpunkt bereits eingeleitet wurden, gelten die alten Verfahren. Bis zum 30. Juni 2017 haben Antragsteller jedoch weiterhin die Möglichkeit, das alte Genehmigungsverfahren zu wählen.
Die Bestimmungen für Rechtsstreitigkeiten gelten ab dem 1. März 2017.
Welche Grenzen lassen sich bei diesem System erkennen?
Hinsichtlich der erwarteten Vorteile dieses Systems bestehen weiterhin einige Fragen und Hemmnisse.
- Was die projektorientierte Organisation der lokalen Verwaltungsdienste betrifft: Die Schulung der Teams ist unerlässlich, da die bisherige Organisationsstruktur hierarchisch und nicht behördenübergreifend angelegt war.
- Zum Inhalt des Genehmigungsantrags: Es stellt sich die Frage, ob tatsächlich eine Vereinfachung vorliegt, da die Anzahl der geforderten Unterlagen unverändert hoch bleibt.
- Die vorgesehene Mindestbearbeitungsdauer (neun Monate) ist keineswegs garantiert, da in allen Phasen zahlreiche Verlängerungsmöglichkeiten bestehen.
- Die im endgültigen System eingeführte Möglichkeit einer „Drittbegutachtung“ sorgt bei den Antragstellern für Besorgnis: Der Präfekt kann diese auf Kosten des Antragstellers anfordern, wenn das Projekt „besondere Gefahren oder Nachteile“ aufweist. Dies kann jederzeit während des Prüfverfahrens, aber auch „nach Erteilung der Genehmigung“ geschehen.
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass das Bestreben nach rechtlicher Klärung und Absicherung zwar zu begrüßen ist, wir jedoch hinsichtlich einer tatsächlichen Vereinfachung für die Antragsteller skeptisch bleiben.
Obwohl einige Hemmnisse, die nach der Erprobung der einheitlichen Umweltgenehmigung deutlich wurden, im verabschiedeten System berücksichtigt wurden, bestehen weiterhin Zweifel, insbesondere hinsichtlich der Einhaltung der geplanten Fristen.
[1] Bericht der CGAAER, CGEDD, CGE, CGEfi und IGA
[2] Standort mit einer oder mehreren ICPE-Rubriken, die unter eine Rubrik 3000 der ICPE-Nomenklatur fallen