Renforcement du système d’échanges de quotas des Gaz à effet de Serre

La lute contre les changements climatiques restent un axe prioritaire de la politique environnementale de l’Union Européenne. Dans ce cadre elle a mis en place depuis début 2005 un système d’échange de droits d’émissions de gaz à effet de serre inspiré du dispositif de Kyoto. L’Union européenne a tout d’abord concentré l’effort sur les entreprises considérées comme les plus aptes à s’adapter à de nouvelles règlementations. Toutefois le système mis en place depuis cette date s’avère insuffisant à atteindre les objectifs que Kyoto a fixé à l’Union Européennes.  Selon les derniers rapports du GIEC et les études publiées par la Commission européenne, pour stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l’atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du climat, il faudrait que d’ici 2050 les émissions de GES aient diminué, à l’échelle mondiale, d’ici 2050, d’au moins 50%  par rapport à leurs niveaux de 1990.

Dans ces conditions l’Europe estime que l ensemble des secteurs économiques concernés qui contribuent à ces émissions doivent aussi participer aux réductions. Un décret du 22 mars 2010 (Décret 2010-300relatif à la préparation de l’extension du système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre) organise pour la France, l’extension du dispositif quotas prévus par les textes européens à compter du 1^er janvier 2013.

Affectation des quotas en Europe (source IFEN)

Organisation française du système des quotas

Les différents textes  européens créant  et organisant le système de quotas et d’échanges des gaz à effet de serre ont été transposés dans le code de l’environnement (art L 229-5 à L 229-19 et R229-5 à R 229-44.) avec pour base l’Ordonnance du 15 Avril 2004 qui portait la création du dispositif au niveau national.

Conformément à la réglementation européenne, le gouvernement français a d’abord élaboré un  premier plan national d’affectation des quotas qui couvrait la période 2005-2007 et servait  en quelque sorte de phase de test. Le  second plan, en cours actuellement, couvre  la période 2008-2012. Il a été approuvé par un décret de 2007.

Les règles d’affectation retenues par la France sont globalement les mêmes que celles retenues au niveau européen : émissions moyennes de C02 par tonne de produit dans chaque secteur concerné, croissance prévue du secteur pendant la période, coefficient d’abattement reflétant les progrès réalisables en matière d’émissions de gaz à effet de gaz carbonique.  Concernant ce dernier point ,les autorités se sont fondées sur le retour d’expérience relatif aux vitesses de pénétration de techniques nouvelles économiquement rentables.

L’enveloppe de quotas pour chaque secteur est ensuite répartie individuellement  au prorata des émissions évaluées pour chaque installation en fonction de leurs émissions totales historiques calculées sur la période 1998-2001. La liste des exploitants auxquels sont affectés des quotas est publiée par arrêté. Ainsi, la liste de ceux concernés par  la  période 2008-2012 a été fixée par l'arrêté du 31 mai 2007 modifié  par l'arrêté du 28 juin 2007, lequel a été notifié à chaque exploitant par les préfets de départements, ouvrant à ceux-ci un « droit à quotas ».

La France a également créé le Registre national de gaz à effet de serre et en a confié la gestion à la Caisse des dépôts et Consignations. La finalité de ce registre est de comptabiliser les quotas délivrés aux installations concernées et d’enregistrer les transactions de quotas entre deux comptes. Enfin,  la France a installé un logiciel de gestion dédié, appelé SERINGAS (Système Electronique de Registre Informatisé de Gaz à effet de Serre), approuvé par la Commission européenne,  qui a d’ailleurs servi  de modèle à d’autres pays européens. 1027 installations sont actuellement  référencées.

Pour les deux phases 2005-2007 et 2008-2012, plus de 90% des quotas sont alloués à titre gratuit, le reste étant mis aux enchères.

Quotas alloués en 2006 par secteur en France (source IFEN)

Affectation des quotas

La délivrance des quotas se fait par virement effectué par le gestionnaire du registre national vers le compte de l’exploitant. Préalablement chaque exploitant s’est vu ouvrir un compte de dépôt pour chacune de ses installations concernées. Chaque année le compte de chaque installation est crédité de la fraction annuelle des quotas qui lui sont alloués.

A la fin d’une année, chaque exploitant d’installation doit restituer aux autorités un nombre de quotas équivalents à ses émissions réelles. Les exploitants d’installations sont donc tenus d'acheter sur le marché les quotas manquants s'ils ont dépassé leur niveau d'émission autorisé.  Les déclarations d’émissions se font le 15 février au plus tard sur le site du GEREP. Elles doivent obligatoirement être accompagnées de l’avis favorable d’un vérificateur agréé également transmis par voie électronique. Ces déclarations sont ensuite validées par l’inspection des installations classées avant transmission on gestionnaire du registre national.

Le registre  national fonctionne comme un système de banque en ligne. Chaque exploitant obtient  un compte en ligne pour chacune de ses installations concernées à partir duquel il peut effectuer des transferts,  recevoir des quotas d’autres comptes, inscrire les émissions vérifiées, restituer des quotas,  en clair gérer le statut de son installation en directe. Le registre arrête la situation  de chaque installation au 1^er Mai. Le 15 du mois, est publiée sur le registre la liste des installations qui ne sont pas en conformité, c'est-à-dire qui n’ont pas restitué suffisamment de quotas.  Ces exploitants devront alors payer une amende non libératoire puisque, dans tous les cas ils devront restituer les quotas manquants l’année suivante (de fait ils ont un mois pour régulariser avant la mise en œuvre des sanctions). Inversement s’ils ont restitué un nombre de quotas supérieur au montant des émissions vérifiées pour une installation donnée, ils bénéficieront d’un report de quotas l’année suivante

Au niveau d’un Groupe une certaine souplesse peut s’organiser dans la mesure où il est possible d’ouvrir un compte de dépôt pour gérer l’ensemble des quotas regroupant toutes les installations du Groupe afin d’effectuer des transferts d’un compte d’installation à un autre afin d’assurer sa conformité de l’ensemble des sites.

Qu'est ce qui va changer à partir de 2013 ?

Comme nous l’avons rappelé ci-dessus l’Europe a rapidement souhaité élargir le dispositif et en  améliorer l’efficacité, ce qui a été fait par la modification de la directive en 2009 (Directive 2009/29/CE du 23 avril 2009). La directive prévoit que l’ensemble des émissions de l’industrie européenne sera limité à 21 % en 2020 par rapport au niveau de 2005, soit un maximum de 1 720 millions de quotas. Pour atteindre cet objectif européen, qui remplace les 27 objectifs nationaux actuels, le nombre total de quotas d’émissions en circulation à la fin de 2012 sera augmenté de 1,74 % chaque année.

Afin de parvenir, d’ici 2020, à une réduction moyenne de 10 % des émissions de gaz à effet de serre des secteurs non couverts par le système de quotas comme le transport, la construction, l’agriculture et les déchets, la Commission a également adopté une décision communautaire qui fixe des objectifs nationaux en fonction du PIB de chaque pays. Le nouveau système, doit entrer en vigueur en 2013 et être applicable jusqu’en 2020.

Le nouveau champ d'application

Il est étendu à de nouveaux secteurs, notamment l’aviation, la pétrochimie, le secteur de l’ammoniaque et de l’aluminium, ainsi que deux nouveaux gaz (oxyde d’azote et perfluorocarbone). Ainsi, près de 50 % de l’ensemble des émissions européennes seraient couverts. Le transport routier et maritime reste exclu, même si le transport maritime pourrait être inclus à un stade ultérieur. L’agriculture et la sylviculture ne sont pas non plus intégrées dans le champ d’application de la directive, en raison de la difficulté à évaluer précisément les émissions de ces secteurs. Une exonération est prévue pour les petites installations (celles émettant moins de 10 000 tonnes de CO₂ par an). Elles peuvent être autorisées à sortir du système sous réserve de mettre en œuvre  d’autres mesures de réduction.

Enfin les émissions industrielles de gaz à effet de serre qui ne seront pas rejetées dans l’atmosphère grâce à l’utilisation des technologies dites de capture et de stockage de carbone seront comptabilisées comme non émises dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions.

Modification des allocations des quotas

La nouvelle directive supprime progressivement la gratuité des quotas au profit d’un système d’enchères. Près de 60 % du nombre total de quotas seront vendus aux enchères à partir de 2013. La vente aux enchères totale devrait être de rigueur dès 2013 pour le secteur de l’électricité. Dans d’autres secteurs, les quotas gratuits seront progressivement retirés sur une base annuelle entre 2013 et 2020. Certains secteurs à forte consommation d’énergie pourraient continuer d’obtenir gratuitement tous leurs quotas à long terme, si la Commission identifie un risque significatif de "fuite de carbone", c’est-à-dire un risque de délocalisation dans des pays tiers où les lois relatives à la protection du climat sont moins strictes. Les secteurs concernés par cette mesure n’ont pas encore été déterminés.

L'arrêté français publié en mars

Il vient organiser le prochain plan d’allocation des quotas. Les exploitants d’installations qui ne relevaient pas jusqu’à présent du dispositif mais dont l’activité est mentionnée dans l’annexe de la directive de 2009 déclarent au préfet au plus tard le 30 avril 2010 leurs émissions de gaz à effet de serre au titre des années 2005, 2006 et 2007. Ces déclarations sont essentielles pour les exploitants concernés dans la mesure où elles seront la base des allocations de quotas qui leur seront affectées.

Font exception les activités de captage, transport et stockage des gaz à effet de serre et l'aviation.

Notons que bien entendu, les déclarations transmises par les exploitants devront avoir été vérifiées préalablement à la transmission à l’Administration, par un organisme agréé. Les exploitants disposent donc d’un délai très court pour faire ces déclarations.

Anne ALLARY

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